A administração pública em Portugal

Este texto foi escrito em 2003 para a revista «Pessoal». Passados quatro anos, parece-me que se mantém actual. Infelizmente.

O mundo ao contrário

«Há um sentimento muito profundo, generalizado, de o funcionário público ter uma atitude de pouco atendimento, achar que a administração e o serviço não têm como objectivo e como centro o cidadão, estando centrado em si próprio.» Quem o afirma é um alto quadro da administração pública, como se estivesse a falar de um mundo onde tudo está de cabeça para baixo.

O alto quadro é precisamente o entrevistado desta edição [revista «Pessoal», Abril de 2003], Luís Valadares Tavares, presidente do Instituto Nacional de Administração (INA). Comecemos então pelo atendimento. Ainda este mês, uma sondagem nacional promovida pela revista «Selecções Reader's Digest» mostrava como os portugueses julgam os serviços públicos. Os resultados não são nada animadores, nem os casos relatados. Se correios (13,5), telefones (12,6), água (12,4), electricidade (12,0), gás (11,8), juntas de freguesia (11,7) e polícia (11,4) ainda passam dos 10 valores (escala de zero a 20), tudo o resto (câmaras municipais, transportes, educação, notários, segurança social, repartições de finanças, centros de emprego, tribunais, serviço nacional de saúde…) ou pouco ultrapassa ou desce mesmo dessa barreira (o caso extremo é o serviço nacional de saúde, com 8,5).
Esta parece ser a parte visível do iceberg. O que vêem os portugueses, como se sentem tratados, que dificuldades encontram para acederem a serviços de que são, afinal, os patrões? Este mundo da administração pública, imenso, que ninguém arrisca medir com grandes certezas (nem os próprios responsáveis políticos, este mundo ao contrário, fechado sobre si próprio e tantas vezes a alimentar-se a si próprio, terá algum dia de mudar, de deixar de estar de cabeça para baixo, para não ir para expressões piores, tipo de patas para o ar, ou de pantanas. Nem será só o atendimento, ou antes, até será, se nele englobarmos coisas como as instalações, o equipamento ou a eficiência e a eficácia dos serviços.
Mas o que terá levado a este estado de coisas? Ainda mais quando são os próprios políticos, sucessivamente, desde a instauração da democracia, em Abril de 1974, que apelam à reforma da administração pública, enchendo com ela a torto e a direito programas eleitorais e programas de governo que depois resultam apenas (quando resultam) em pequenas mudanças localizadas e tantas vezes sem a mínima ligação entre si.

Os problemas
Para contrariar um pouco a tendência, tantas vezes denunciada, de sobreposição central ao poder local, comecemos precisamente pela análise de um quadro de uma autarquia, Arlindo Pinto, da Câmara Municipal da Amadora. É ele que faz a seguinte análise. «Estamos perante uma senhora de vetusta idade que tem procurado incessantemente a fonte da juventude, mas a quem apenas têm dado cremes para as rugas. A administração pública tem sido encarada como o cerne dos grandes males da máquina estatal e a situação actual não foge à regra. Veja-se as medidas que o governo actual tomou, o discurso usado pelos nossos, entre aspas, administradores... Há funcionários públicos excedentários, sub-ocupados, a quem se aponta o dedo acusador como se estes fossem os únicos e exclusivos culpados da situação.»
Para este jurista, que dirige um dos departamentos da referida câmara, «a administração pública continua a ser encarada como um megassistema, que padece de múltiplas doenças crónicas que se alardeiam, mas para as quais os senhores doutores apenas têm receitado aspirina ou genérico equivalente». «De qualquer das formas», ressalva, «é justo reconhecer que algumas das aspirinas e parte do creme de beleza, de tanto usados, têm surtido alguns efeitos». Contudo... «A tão proclamada reforma da administração pública permanece uma miragem, ficando-se os sucessivos governos pelas intervenções pontuais, desconexas, e que não têm em conta as assimetrias existentes entre os vários organismos públicos e as sub-culturas organizacionais que os caracterizam.»
Também jurista, Paula Caires da Luz, chefe de divisão numa direcção-geral do Ministério da Agricultura [entretanto, passou para a Direcção-Geral da Administração Pública – DGAP], fala de mudança, não a que talvez fosse desejável, mas a que parece ir notando. «A administração pública encontra-se numa fase de mudança. Mudança de estratégias, mudanças legislativas, mudanças políticas e especialmente de mudanças económicas. Passou-se de um descontrolo de finanças, em que a actuação corrente passava por comprar canetas e outros bens, a mais, no mês de Dezembro, para gastar o orçamento e não ter cortes no ano seguinte, para um corte de finanças geral, cego às características e necessidades dos organismos.»
Paula Caires da Luz refere que «as mudanças de estratégia resultam muitas vezes da própria evolução dos funcionários e das suas chefias, mas também decorre de normativos e imposições a nível da União Europeia, que muitas das vezes não resultam porque não há dinheiro suficiente para as implementar». Já sobre as «mudanças legislativas» adianta: «não posso deixar de referir, para além da nova legislação que vem sendo introduzida em determinadas áreas, algumas mudanças produzidas não pela lei, mas por despachos ou práticas comuns aos ministérios, que muitas vezes se traduzem na tradição de desrespeitar a lei vigente». Concretizando... «A prática normalizada de se proceder à nomeação de chefias em regime de substituição, por vacatura de lugar, por seis meses improrrogáveis ou até à conclusão do concurso, que é utilizada em períodos muito superiores, verificando-se que a regra geral é manter as chefias nesta corda bamba que não lhes dá qualquer garantia ou benesse a nível de carreira, para além de ser ilegal – tal decorreu de promessa eleitoral do anterior governo [texto de 2003]: recrutar dirigentes com concurso.»
Ainda Paula Caires da Luz... «Há insegurança das chefias e também dos contratados, mas não posso defender um funcionalismo público constituído por trabalhadores sem avaliação, que produzem sem ritmo nem motivação. Todos ganham em função da antiguidade e não da produção, porque as chefias não têm perfil para chefiar. As alterações políticas não deviam interferir na administração pública de forma a poder pará-la, mas como efectivamente as chefias são colocadas por escolha política, sem atender a capacidades e experiências detidas, sempre que se verifica uma alteração política a administração pública, como máquina pesada, demora meses a tentar segurar o que funciona e outro tanto a tentar reiniciar o trabalho interrompido.»
Quanto a opiniões de fora da administração pública, detenhamo-nos no que diz Luis Bento, consultor de gestão, com uma larga experiência no trabalho com instituições públicas. «A situação da administração pública portuguesa é preocupante, em termos gerais, como aliás a recente crise dos nitrofuranos [texto de 2003] revelou. Falta de proactividade, fraca capacidade de resposta aos problemas, demasiado imobilismo. No fundo, é a consequência de permanentes e sucessivas alterações, mudando-se só por mudar, criando confusões, perturbação e inércia. Existem grandes constrangimentos, fundamentalmente de dois tipos: legislativos e organizacionais. Os primeiros resultam de um processo de produção de normas e de leis demasiado formal, centrado no processo administrativo, que cria permanentes sobressaltos a todos os agentes da administração e aos cidadãos. Os outros, resultam de modelos e estruturas de organização demasiado entrópicas – ou seja, fechadas sobre si – e não orientadas para a resolução de problemas concretos e reais. Os constrangimentos organizacionais constituem, neste momento, o maior problema da administração pública, pois quer o modelo macro quer os modelos micro estão completamente desajustados da realidade.
Outro consultor, António Cardão Machado, que dedica particular interesse ao estudo das questões ligadas à administração pública, começa por citar o anterior primeiro-ministro [texto de 2003]. «Para caracterizar, de uma forma sintética, a administração pública portuguesa, socorro-me de uma opinião de António Guterres, já de há quase quatro anos, mas que a meu ver se mantém válida: ‘a administração pública é essencialmente napoleónica, sectorialmente segmentada, com dificuldades de coordenação horizontal e muito burocratizada no seu funcionamento’». Ainda este consultor, António Cardão machado, bem entendido, não António Guterres... «A subordinação aos órgãos políticos é levada longe de mais – partidarização e clientelismo do aparelho do Estado – e a missão é muitas vezes esquecida no emaranhado de regras e de procedimentos a cumprir, com evidente prejuízo do interesse dos cidadãos. A administração pública continua a pautar-se pela escola tradicional – a burocracia –, cujo principal distintivo é o estabelecimento de um conjunto exaustivo de normas e procedimentos a adoptar por cada membro da hierarquia, designadamente no que se refere ao modo de desempenhar as tarefas, bem como as respectivas responsabilidade e autoridade aplicáveis. Trata-se de um modelo formal e mecanicista do cumprimento de regras – e de transferência de responsabilidades –, as quais, na realidade, acabam por definir ou condicionar as missões das instituições públicas, invertendo a lógica da administração.»
Já Leonel Domingues, professor universitário com passagens pela direcção de recursos humanos de várias empresas públicas, salienta «o carácter difuso da estratégia e dos objectivos, quer porque o poder político incentiva a actuação política dos agentes em detrimento da sua capacidade técnica, quer porque se actua num quadro de insuficiente clarificação do conceito de serviço público, em que a regulamentação existe, mas não está suportada pela missão». Além disso, refere este doutorado em Ciências Sociais, «persiste uma excessiva especialização de cada serviço, o que funciona como incentivador de quadros funcionais das pessoas extremamente repartidos, numa lógica de divisão de trabalho que enclausura o trabalhador no âmbito da sua função, existe défice educacional e formativo, envelhecimento médio dos funcionários, gestão casuística dos recursos humanos, tendencialmente recorrendo a recrutamento e selecção com contratualização precária, não se procura a transparência dos concursos, feitos em moldes que o sector privado há muito preteriu, e há casos de posicionamentos individuais e de grupo resultantes de uma cultura organizacional forte e inflexível.»

E soluções?
Voltamos assim ao mundo ao contrário. Como colocá-lo, então, de cabeça para cima e com os pés bem assentes na terra?
Ainda Leonel Domingues... Mais do que soluções, prefere levantar algumas questões. «Qual a margem de definição e de actuação ao nível da estratégia de cada organismo, de concepção de uma liderança adequada, de mudança cultural, de processos e de sistemas, bem como ao nível da gestão das pessoas e da relação competências/ resultados?; como e até onde, mau grado os formalismos existentes, será possível melhorar os níveis de implicação das pessoas?; como definir um quadro de mudança sustentada e congruente, separando a componente política das acções da vertente operacional?; quais as mais relevantes competências existentes, quer ao nível individual, quer grupal ou colectivo?; de que modo essas competências-chave podem ser melhor utilizadas, inseridas em lógicas menos de categorias profissionais e mais de famílias profissionais e de unidades orgânicas?; como criar um sistema permanente de reorganização dos processos de trabalho, de acordo com o balanço permanente das competências?»
Carlos Antunes, quadro do Ministério da Obras Públicas [entretanto, passou para uma direcção-geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social] propõe 10 medidas. Mas antes ressalva que «parece evidente que existe uma quase unanimidade entre a totalidade dos portugueses – cidadãos, funcionários públicos, sindicatos, empresários, governantes, etc – de que algo vai mal na nossa administração pública». Contudo... «A unanimidade termina aqui, porque se questionarmos cada um destes grupos, ‘o que vai mal?’, ‘por que é que funciona mal?’ e ‘como solucionar o problema?’, constataremos que além de diagnósticos e soluções muito díspares, muito delas vistas à luz de interesses corporativos, não existe uma visão orientadora de conjunto. Até dou comigo a pensar se a nossa administração pública funciona assim tão mal, como se diz, na medida em que foi ela que em pouco mais de 25 anos procedeu à integração de cerca um milhão de portugueses das ex-colónias e de quase 50.000 funcionários da ex-administração ultramarina, suportou o choque de dois movimentos de sentido contrário, o das nacionalizações na década de 1970 e o das privatizações na década de 1990, e pelo meio realizou o processo de adesão às comunidades europeias, ainda hoje considerado como um dos mais bem conseguidos.»
Passemos então às 10 medidas. Carlos Antunes... «Algumas delas são bem simples e susceptíveis de serem tomadas a curto/ médio prazo, visando o início de uma verdadeira modernização, não uma reforma; 1) administração pública forte e despartidarizada, orientada para a satisfação das necessidades dos cidadãos-clientes, reforçando a noção de serviço público; 2) criação de um portal do cidadão on-line que disponibilize, através da Internet, todos os serviços públicos; 3) eficiência dos serviços, com passagem da gestão orçamental de mera orçamentação de despesas e receitas para orçamentação de custos; 4) aprovação da lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado, responsabilizando solidaria e pecuniariamente os agentes pela prática ou omissão dos actos, para defesa dos cidadãos; 5) estabilidade do corpo dirigente, com directores-gerais ou equiparados e demais cargos de direcção e chefia nomeados por um por período não coincidente com o mandato governativo, só podendo ser demitidos por falta grave ou crime doloso; 6) redimensionamento dos efectivos, com incentivos à aposentação voluntária dos quase 150.000 funcionários que possuem menos do que o nono ano; 7) limite à proliferação de membros de gabinetes ministeriais – restringir a cargos de confiança política –, sendo a consultadoria e o apoio dos membros do governo assegurada pela administração pública; 8) políticas de recursos humanos autónomas, moldadas à realidade de cada organismo e desenvolvimento de carreiras profissionais numa óptica da avaliação de desempenho e do mérito individual, com referenciais de remuneração flexíveis; 9) extinção de qualquer organismo que tutele central e rigidamente a forma de organização, funcionamento e gestão dos restantes organismos; 10) programa de formação em tecnologias de informação e comunicação para todos os funcionários.
Mais soluções, agora pela voz do primeiro interveniente, Arlindo Pinto... «É necessário que, no sentido de mobilizar e incentivar as pessoas, se definam com clareza elementos essenciais de que poucos funcionários públicos têm noção exacta: ‘que valores defendemos?’, ‘o que somos e o que queremos ser?’ e ‘quais são os nossos objectivos?’ Está para vir o governo que diga a todos os funcionários públicos qual a resposta às questões formuladas e que aposte nos dirigentes, apoiando-os sem ligar à sua cor política. É importante também repensar os processos de trabalho, no sentido da produtividade e da qualidade. A função dos dirigentes tem-se centrado no imediatismo, no ‘fazer aqui e agora’, relegando a gestão e o planeamento para a terra do nunca. É necessário apelar à participação dos funcionários nas tarefas de gestão, descentralizar e desconcentrar, mudar as estruturas, transformá-las em horizontais ao invés de verticais, fixar objectivos e trabalhar em equipa, pondo de lado o sistema ‘a minha quinta é melhor do que a tua’».
Finalmente, Luis Bento, um dos consultores ouvidos anteriormente… «Existem soluções. Primeiro, a reorganização ministerial, pois mantemos uma estrutura mais ou menos rígida há mais de 20 anos. Enquanto outros países têm o Ministério das Empresas, nós temos o da Economia; uns têm o dos Recursos Humanos, mas nós continuamos com o do Trabalho. Depois, o próprio modo de funcionamento da administração que, por desconfiar dos cidadãos, partindo do princípio de que estes são sempre incumpridores, cria controlos a priori, de elevada complexidade, elevada custo e elevada burocracia, levando ao não cumprimento, pois o tempo que se perde a tratar de qualquer assunto é dissuasor. Não vale a pena continuar com remendos. Merecemos – e necessitamos de – uma administração pública moderna, centrada nos cidadãos. Mais do que reformas legislativas, é necessária uma profunda reforma dos princípios e da filosofia em que a administração pública assenta, adequando-a ao século XXI.»
Implementando algumas destas propostas, que resultados teria uma nova sondagem sobre o atendimento nos serviços públicos portugueses?

CAIXA 1
Ainda Peter Drucker
É António Cardão Machado, um dos consultores que se pronunciaram no texto principal, que vai buscar Peter Drucker a propósito do tema «administração pública».
«Peter Drucker, no livro ‘Management Challenges for 21st Century’, diz que várias premissas da gestão que continuam a ser adoptadas estão incorrectas ou desactualizadas desde a década de 1980. Entre elas encontra-se a que se refere ao conceito de que a gestão é apenas aplicável aos negócios. Contrariamente, Drucker sustenta que a gestão é uma função específica aplicável a qualquer tipo de organização, como era entendido até à década de 1930. A associação do conceito de gestão apenas às empresas é consequência da Grande Depressão, que, como ele refere, gerou grande hostilidade e desprezo pelo executivo, tendo criado a necessidade elitista de distinção – ou de correcção política – da disciplina quando aplicada ao sector privado ou ao sector público, situação esta em que passou a ser designada por ‘administração pública’. No pós-guerra, com a recuperação económica verificada, especialmente nos Estados Unidos, o preconceito criado começou a enfraquecer, podendo constatar-se alguma recuperação do conceito de negócio – business –, mas a verdade é que a premissa se manteve válida. Segundo Drucker, é fundamental que se comece rapidamente a aceitar que a gestão não se confina às sociedades comerciais; é artificial a distinção feita entre organizações empresariais e não empresariais. Tal não significa que não existam diferenças nos métodos de gestão entre organizações distintas – uma vez que a missão define a estratégia e esta a estrutura –, mas as mesmas têm mais a ver com a aplicação do que com os princípios em que se sustenta a gestão. Não há, assim, um modelo típico de gestão para a administração pública. O fim desta falsa noção de cisão da gestão é, segundo Drucker, muito importante por ser pouco provável que o sector que mais cresça nas sociedades desenvolvidas do século XXI seja o das empresas, como já sucedeu no século XX, no qual os sectores que maior evolução registaram foram o governamental, o das profissões liberais, o da saúde e o da educação. Com os enormes problemas com que o mundo hoje se defronta – pobreza, saúde, educação, tensões internacionais –, é no sector social sem fins lucrativos que a gestão será mais necessária.»

CAIXA 2
Um instrumento de gestão
Maria da Conceição Marques, professora adjunta no Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Coimbra (ISCAC) e colaboradora na Universidade de Coimbra, fala da gestão das instituições públicas, destacando um «importante» instrumento de apoio a essa mesma gestão, o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).
«A nova gestão pública prevê a profissionalização da gestão, o estabelecimento de indicadores de performance, a avaliação baseada em resultados e não na regularidade dos procedimentos, as medidas de rentabilidade – economia, eficiência e eficácia – e a satisfação das necessidades dos consumidores. Este cenário de mudança acarreta a implementação de novos sistemas contabilísticos, que passam pela modernização da contabilidade pública. Neste campo, a aprovação do POCP, que agrega num único plano as contabilidades orçamental, patrimonial e analítica, constitui um passo em frente no que concerne à introdução de novas ferramentas de gestão nos serviços públicos. De qualquer forma, existem dificuldades; lentidão na normalização contabilística da administração pública, que se deve, nomeadamente, a falta de envolvimento dos dirigentes máximos, que por vezes não compreendem a importância desta alteração de modelo; outra dificuldade é a falta de pessoal técnico especializado, com conhecimentos contabilísticos suficientes para implementação do POCP, pois a grande maioria dos funcionários da área contabilística não dispõe de conhecimentos suficientes para dar suporte às exigências desta nova realidade.»

CAIXA 3
Um caso
Está em curso [entretanto, o projecto já foi concluído] o levantamento das competências profissionais do concelho de Oeiras, através de um projecto denominado «Carta de Competências Profissionais do Concelho de Oeiras», realizado através de uma parceria entre a respectiva câmara municipal e a Associação Portuguesa dos Gestores e Técnicos dos Recursos Humanos (APG). O objectivo geral é «definir o mapeamento da geografia profissional humana do Conselho de Oeiras como capital de conhecimento de excelência para a melhor fundamentação das medidas de desenvolvimento do concelho». Isto passa por «criar e aplicar um modelo de diagnóstico das competências profissionais, integrado e contextualizado ao concelho», «caracterizar essas competências nos termos das variáveis curriculares e profissionais dos recursos humanos do concelho», «criar e aplicar um modelo de diagnóstico de competências, de levantamento das necessidades de formação e de desenvolvimento quer individuais, quer organizacionais», e «auscultar junto dos agentes económicos, individuais e organizacionais, as condições de desenvolvimento que julgam dinamizadoras da melhoria do ambiente socio-profissional no concelho».
Todo este projecto assenta no pressuposto de a Câmara Municipal de Oeiras considerar que «apoiar e contribuir para a definição de estratégias de gestão correcta de recursos humanos pressupõe o conhecimento do potencial existente no município» Isto porque «uma câmara municipal, tradicionalmente conotada com a gestão de processos administrativos e a intervenção em domínios directamente ligados com infra-estruturas e património, é hoje confrontada com a necessidade de contribuir, em parceria com outras instituições concelhias, não apenas para inovar e reorganizar espaços mas principalmente para desenvolver e optimizar os padrões de vida dos que vivem e trabalham no concelho».